새정부의 기초과학 진흥 정책 방향

전 승 준 (고려대학교 화학과 교수)

1. 들어가는 말

과학자들 사이에서는 기초과학을 수학, 물리학, 화학, 생물학, 지구과학과 같은 자연과학을 뜻하는 말로 협의의 해석을 하지만, 이 글에서는 ‘기초과학’을 OECD에서 순수 기초연구를 정의하는 의미인 “장기적인 경제적·사회적 이익에 대한 명백한 목적 없이, 연구 결과를 실제적인 문제 해결에 적용하거나 그 결과를 응용할 수 있는 분야로 이전하려는 적극적인 노력 없이 수행하는 연구”라는 뜻으로 사용하고, 주로 이공계 대학에서 수행하는 연구에 한정하여 언급하기로 한다.

2. 정부의 기초과학 진흥 당위성

‘기초과학을 정부가 지원해야 하는가’라는 질문에 과학자들은 물론 국민의 상당수가 지원해야 한다는 데 동의할 것으로 예상한다. 그렇기 때문에 정부의 과학기술 정책에서 기초과학 육성은 항상 포함되는 단골 메뉴이다. 하지만 ‘왜 정부에서 기초과학을 지원해야 하는가’라는 물음과 관련해서는 다양한 대답이 나올 수 있을 것 같다. 크게 두 부류의 답변을 예상할 수 있을 듯하다. 하나는, 국가에서 예산을 투입하기 위해서는 공공적인 목적이 있어야 하고 국가의 경제발전이 그 중 하나이며, 이러한 경제발전은 산업기술의 발전과 직결되고 기초과학은 이에 기여할 수 있기 때문이라는 것이다. 다른 하나는, 과학의 발전 정도는 그 나라의 사회문화적 수준을 대표하는 것이기 때문에 기초과학 부문에서 노벨상을 수상함으로써 우리 국민의 우수성을 드러낼 수 있는 인재를 키우기 위하여 지원해야 한다는 것이다. 어느 쪽이 더 중요하고 국가 차원에서 어디에다 더 많은 투자를 해야 하는가에 대해서는 다양한 의견이 있을 수 있겠지만, 두 가지 모두 틀림없이 중요하다.

일찍이 정부의 기초과학 연구 투자에 대한 당위성을 주장하는 논거를 보면, 기업에 맡겨둘 경우 기업은 주로 산업과 직접적으로 연관된 응용개발연구에 투자하는 경향이 강하여, 공공재적인 성격을 지니면서 위험과 불확실성을 내포한 기초과학 연구에 투자하기보다는 무임승차하려고 할 것이기 때문에 시장실패의 문제가 초래될 가능성이 크며, 이를 방지하기 위하여 정부에서 투자를 해야 한다는 것이었다. 또한 기초과학 연구의 결과는 국제적으로도 공공재적인 성격을 지니는 것이기 때문에, 선진국에서 발표되는 기초과학 연구의 결과를 활용하는 편이 우리나라 기초과학 연구의 실정에 더 적합하다는 주장을 하는 사람도 있으나, 기초과학 연구의 성과는 암묵적 지식(tacit knowledge)의 축적과 외부효과(spillover)라는 측면에서도 중요성을 지니기 때문에, 정부에서 기초과학 연구를 지원함으로써 기초과학의 지식과 원천 기술을 확보하는 일이 필수적이라는 데 대체로 동의하고 있는 것 같다.

3. 대학 기초과학 연구의 역사

우리나라의 과학기술 투자에 대한 역사를 간단히 살펴보자. 1960년대 후반에 과학기술부가 만들어진 뒤 출연연구기관으로 KIST가 설립되어 산업경제 개발에 도움을 주는 연구개발 업무를 담당하였으며, 곧 이어서 연구중심대학으로 KAIST가 설립되었다. 1970년대에는 산업경제에 도움이 되는 여러 분야의 연구개발 업무를 담당하는 출연연구소들이 대부분 KIST로부터 분리되어 만들어지면서 국가 연구개발 사업을 이 출연연구소들이 주도하였다. 1980년대로 접어들면서 대기업을 중심으로 하는 산업체에 연구소가 설립되기 시작하였고, 대학에서도 기초과학 연구를 수행할 수 있는 여건이 만들어지기 시작하였다.

이후 한국학술진흥재단의 학술연구조성사업과 기초과학연구소지원사업, 한국과학재단의 목적기초연구지원사업과 우수센터사업 등이 대학의 기초과학 연구를 활성화하는 데 중요한 역할을 하였다. KAIST를 제외하고 국내 대학들에서 기초과학 연구를 수행할 수 있는 여건이 본격적으로 마련되기 시작한 때는 1990년대 초반부터라고 할 수 있다. 따라서 대학에서 연구다운 연구를 수행해온 기간은 불과 20년 남짓한 셈이다. 1990년대 이후 대학의 기초과학 연구에 큰 영향을 미친 사업으로는 우수센터사업과 BK21사업을 들 수 있다. 우수센터사업은 당시로서는 연구비 지원 규모가 상당히 컸고, 우수한 연구 역량을 지닌 교수들이 모여 특정 분야의 전문가그룹을 만드는 데 큰 기여를 하였다. 1990년대 초기에 발표된 국내 SCI 논문의 1/3가량이 우수연구센터에서 나온 것이었다. 그리고 BK21사업을 통해 이루어진 대학원생 지원과 연구중심대학 육성 사업은 대학원생에게 인건비 지불을 정착시키는 역할을 하였다. 하지만 이 사업들은 세계적 수준의 연구소나 연구중심대학으로의 성장이라는 당초 목적을 달성하지 못하였다는 면에서 성공적인 평가를 받지 못하고 있다.

한편, 지난 참여정부에서 이루어진 연구개발 투자 예산은 거의 2배 증가하였음에도 대학에 지원하는 연구사업의 경쟁률은 거의 10:1 수준으로 떨어진 탓에 대학의 연구 의욕을 상실하게 만든 측면이 있으며, 사업영역도 필요에 따라 다양하게 분화하여 일관성이 결여되었고 비효율적인 사업구조를 가지고 있었기 때문에 기초연구 지원 사업들을 재정비해야 하는 문제점을 안고 있다.

4. 대학의 기초과학연구 진흥 조건과 예산

좋은 연구 결과를 내기 위하여 갖추어야 할 조건들이 있다. 그것은 좋은 인력과 필요한 자원이다. 좋은 인력은 연구를 수행하는 데 필요한 우수한 엘리트 연구자뿐만 아니라 연구보조인력, 행정지원인력 등 연구팀 운영을 위해 필수적인 다양한 인력풀이 있어야 하며, 이러한 인력들이 끊임없이 배출되어 공급되는 교육체제도 갖추어져야 한다. 또 갖추어야 할 다른 조건으로서 필요한 자원 중 가장 중요한 것은 예산이다. 과학기술은 그 효과가 중장기적으로 나타나는 것이기 때문에 지속적이고 안정적인 예산 투자가 필요하다. 따라서 과학기술 예산의 지속적 확대를 중장기적인 재정계획에 반영하고 실천하는 일이 무엇보다 중요하다. 우리나라의 연구개발 예산이 2008년 10조 8천억 원에서 2012년에는 16조 2천억 원으로 증가할 것이라는 계획은 그런 점에서 의미가 크다.

그런데 이공계 대학의 기초과학연구 진흥을 위한 투자 예산 규모를 어느 정도로 해야 하는가는 중대한 문제이지만 아직까지 액수를 예측할 적당한 방법이 없었다. 이를 위하여 새로운 방안을 제안한다. 우선 개인·소규모 연구 지원을 위한 사업비를 예상하는 방법에 대해 [BOX]에 예시한다. 이 방안은 연구에 투입되는 인력수에 의하여 예측하는 방법이다. 즉, 우리나라 이공계 대학교수의 수와 대학원생의 수를 기본 자료로 삼는다. 이들을 어느 정도의 비율로 지원해야 하는가를 예상한 다음, 대학원생을 연구보조원으로 사용할 때 1인당 적정 인건비를 계상하고 그 인건비가 전체 연구비에서 차지하는 비율로부터 역산하여 전체 연구비를 계산하는 방식이다. 물론 사용되는 여러 수치가 어느 정도 임의성을 띠고 있지만 전체 연구비를 예측하는 데는 큰 문제가 없을 것 같다. 이에 의하여 산정된 액수를 보면, 2012년 개인·소규모 연구 필요 지원액은 연구비 수혜율을 25%로 가정하였을 때 2조 2천억 원 정도가 소요되는 것으로 예측하였다.

예산의 양적인 규모만이 아니라 이를 어떻게 연구자에게 배분하는가는 더욱 중요한 요소라고 할 수 있다. 현재까지는 다양한 사업을 통해 다양한 부류에서 요구하는 곳마다 지원하는 방식이였는데, 이런 방식보다는 학문 분야별로 특성을 살릴 수 있고 해당 학문 분야에서 책임질 수 있는 방식으로 배분하는 것이 옳은 방향이다. 정부 주도의 연구비 배분 방식에 의한 과도한 간섭은 학문 발전에 저해가 할 수 있기 때문에 이를 최소화하면서 학문 분야별로 권한과 책임을 동시에 부여하는 방안이 필요하다.

이러한 방안 중 하나가 Program Manager(PM) 제도이다. 이는 미국의 과학재단 등에서 사용하는 방안으로, 현재 진행 중인 한국학술진흥재단, 한국과학재단, 국제협력센터를 통합하여 새로이 출범할 한국연구재단에서도 이를 채택할 예정이라고 한다. 이 PM제도는 새로이 도입되는 제도는 아니고, 우리나라의 각 연구비 지원기관에서도 시행하고 있던 제도이나 당초 목적한 대로 운영되고 있지 못한 것 같다. 이 PM제도가 정착되기 위해서는 사업구조가 PM에게 권한을 부여할 수 있는 방식으로 구성되어야 할 것이며, 가장 적합한 인물이 PM으로 선정되어 활동할 수 있도록 하는 제도를 갖추어야 할 것이다. 물론 이를 위하여 각 학계의 적극적인 협력이 필요할 것이다.

5. 대학 경쟁력을 키우는 제도

현재 미국의 대학 경쟁력은 세계 최고 수준이며 앞으로도 당분간 그러할 것 같다. 그러나 20세기 초만 하더라도 미국 대학들의 경쟁력은 유럽의 대학들에 비하여 상당히 수준이 낮았다. 지난 100여 년 동안 미국의 대학들은 경쟁력을 꾸준히 향상시켜 왔으며, 지금도 전 세계의 우수한 학자를 끌어들이는 블랙홀이다. 그러면 미국의 대학들이 세계 최고의 경쟁력을 갖도록 이끈 주요 제도와 그 제도에 담긴 진정한 의미를 살펴보기로 한다.

(1) 포스트닥 제도

이 제도는 미국의 학과중심 제도로부터 유래하였다고 볼 수 있다. 그룹제로 운영되는 유럽의 연구팀은 몇 단계의 교수 또는 연구원들로 구성되어 연구를 진행하는 반면, 미국에서는 학과 내 교수들이 전부 독립적으로 연구팀을 만드는 방식이어서 대학원생들이 연구 수행의 중심이 되기 때문에 교수 입장에서는 경력 있는 연구원이 필요하다. 유럽과 달리, 미국에서는 박사학위를 단기간 내에 배출하기 때문에 학생 입장에서도 다양한 연구 경험이 부족하여 박사학위를 끝낸 뒤 연구 경력을 쌓게 한다는 의미에서 포스트닥 제도가 활성화되었다. 최근 우리나라에서도 이 제도를 도입하였지만, 미국과는 달리, 포스트닥은 비정규직이기 때문에 대학 교육에서 시간강사와 비슷한 처지에 놓이는 문제를 안고 있다.

(2) 영구교수직 제도

이는 미국의 연구중심대학 가운데 거의 모든 대학이 채택하고 있는 제도로, 계약직으로 조교수를 임용한 다음 그 후 몇 년 동안 이루어지는 연구와 교육 실적에 의하여 정년까지 교수직을 보장하는 제도이며, 미국 대학의 경쟁력 향상에 밑거름이 된 제도라고 할 수 있다. 계약직으로 임용된 조교수는 영구교수직을 얻기 위한 업적을 쌓기 위해서 상당한 노력을 기울이기 때문에, 장차 뛰어난 교수가 될 가능성은 이미 이 시기에 결정이 난다. 또한 좋은 대학에서는 다른 대학에서 우수한 업적을 쌓고 있는 조교수를 영입하고자 하기 때문에 조교수들 사이에서 벌어지는 실력 경쟁이 치열하다.

최근 우리나라 대학들에서도 영구교수직 제도를 경쟁적으로 도입하고 있다. 그런데 미국에 비해 미흡한 점은, 우리 대학에서는 대부분 조교수에게 초기 연구 환경을 제대로 구비해 주지 못하고 있다는 점이다. 미국의 경우 시드 머니(Seed Money)라 하여 초기 연구 장비를 구입할 수 있는 경비와 연구비를 지원해 주고 있으며, 좋은 대학일수록 많은 액수의 시드 머니를 제공하면서 우수한 후보자를 영입하기 위해 경쟁한다. 이렇게 미국에서는 일단 연구 환경을 만들어 준 다음 경쟁을 시키는 방식으로 향후 얼마나 성과를 올리는가를 판단하여 영구교수직을 제안하는 것이다. 반면 우리나라에서는 일부 대학을 제외하고는 시드 머니를 제공하는 대학이 거의 없다. 따라서 우리나라에서도 대학의 경쟁력을 향상시키기 위해서는 조교수에게 시드 머니를 제공하는 것이 매우 중요할 것이다.

(3) 간접비 제도

선진국의 대학들은 대부분 국가에서 예산을 지원받고 있으며, 이 점에서 국립대학이라고 할 수 있다. 일본의 경우에도 이공계통에서 우수한 대학은 전부 국립대학이다. 예외적으로, 미국의 경우에는 우수한 연구중심대학이 대부분 사립대학이다. 따라서 이공계통에서 우수한 연구중심대학을 보면, 미국을 제외하고는 거의 국가에서 지원을 받고 있다. 이러한 사실로 볼 때, 미국의 사립대학이 이공계통에서 세계적으로 경쟁력 있는 대학으로 우뚝 설 수 있는 요인은 매우 흥미롭다. 이 요인 가운데 하나가 미국 정부의 대학 지원 방식이다. 미국의 연방 정부에서는 대학에 직접적으로 지원하지 않는다. 주 정부에서 주립대학을 지원하므로 주립대학이 국립대학에 해당될 수 있지만, 주 정부에서도 사립대학에는 지원을 하지 않는다. 그러나 연방 정부에서는 사립대학을 포함하여 모든 대학에 간접적으로 지원을 한다. 이 지원 방식이 간접비 제도이다.

연방 정부에서 대학에 지원하는 연구비는 경쟁 체제를 통해 대학 교수들을 중심으로 지원하며, 대학에서 연구를 수행하는 데 필요한 간접 경비 - 예를 들면, 행정 보조, 건물 사용, 전기료 등등 - 를 연구비와 별도로 지원한다. 이 간접비는 연구비의 일정한 비율로 지원하는데, 그 비율이 대학에 따라 차이가 난다. 간접비는 대학 재정에 큰 도움이 되어 연구 시설을 갖추고 우수 교수를 영입하는 데 재투자된다. 따라서 각 대학에서는 연구비를 많이 확보하고 있는 우수 교수를 유치하기 위한 경쟁 체제가 자연스럽게 형성되어 있다. 이공계 대학의 입장에서는 연구를 위한 간접비가 제공되지 않을 경우, 연구비가 많이 들어올수록 대학의 운영이 더 힘들어지는 것은 물론이고, 사립대학의 경우라면 학생들이 내는 등록금으로 국가적 연구를 지원하는 셈이 된다.

우리나라의 경우 간접비가 제공되고 있지만 아직 충분한 비율로 제공되지 못하고 있으며, 연구비와 별도로 지급되지 않고 연구비 내에서 떼어내는 방식으로 지원되는 경우가 많기에 연구자들은 간접비 비율을 높이는 데 반대하고 있는 실정이다. 또한 간접비가 연구를 위하여 재투자되고 있는지에 대하여 투명한 관리를 소홀히 한다면 간접비 지원 제도의 의미가 퇴색할 우려도 있다. 따라서 우리나라에서도 간접비 지원 제도의 확대를 위해서는 실제 연구 경비 산출을 위한 방안 마련, 대학의 간접비 운용에 대한 투명한 관리 방안 마련, 연구비와 별도로 대학에 지원하는 방안 마련 등이 필요 전제 조건이라고 할 수 있다.

6. 맺는 말

이와 같이 몇몇 미국의 제도를 살펴보았지만, 이러한 제도는 여건과 문화의 차이 때문에 우리나라에서 그대로 적용하기에는 문제가 따를 수 있다. 따라서 이러한 제도를 도입하기 위해서는 학계의 다양한 의견을 수렴하여 우리나라의 실정에 적합한 최적의 제도로 보완할 필요가 있을 것이다.

앞으로 대학에도 상당한 연구비가 지원될 것으로 예상된다. 그러나 그러한 지원이 효과적일 것인지 여부는 여러 가지 지원과 관련된 제도에 의하여 결정될 것이다. 대학에 연구비를 지원하는 데 준수해야 할 무엇보다도 중요한 원칙이라면 학계에 자율성을 최대한 보장해야 한다는 것이다. 그동안 극히 일부의 문제를 해결하기 위한 제도를 만들고는 이를 전체에 적용함으로써 대다수의 학자를 괴롭혀온 경향이 있었다. 앞으로는 학계의 자율성을 최대한으로 보장하여 학계에서 권한을 가지고 책임도 질 수 있는 제도가 만들어져야 할 것 같다.  그리고 새정부는 좋은 정책을 많이 수립하는 것보다 수립된 정책을 하나라도 철저히 시행하는 것이 중요하다는 것을 명심해야 할 것 같다.

[BOX] 개인·소규모 연구비 지원 규모 근거 분석(안)

(2008.6, KISTEP 작성)

연구 수행 교수 1인당 보조인력

석사: 3.9명

박사: 1.3명

○ 조사 대상: 전국 이공계(공학, 이학, 의학) 분야에 재학중인(휴학생 제외) 대학원생과 교수(교수, 부교수, 조교수, 전임강사)

- 교수: 29,578명/석사: 63,227명/박사: 21,780명

[자료] 2007 교육통계연보(대학원 개황, 교원수)

○ 연구 수행 교수: 29,578명 x 55.1%* = 16,297명

* [첨부1] 이공계 대학 교수의 연구 수행 현황 참조

○ 연구보조인력: 석·박사 재학생 수/연구 수행 교수 수 = 석사 3.9명, 박사 1.3명

연구 수행 교수 1인당 필요 연구개발비

2.54억원

○ 인건비 산정 기준: 석사 - 150만원/월, 박사 - 200만원/월

※ 대학원생이 학비 및 생활비 걱정 없이 연구에 전념할 수 있는 지원 수준

[자료] 국가연구개발사업 관리 규정 시행규칙

○ 인건비를 전체 연구개발비의 40%로 가정

○ 연구 수행 교수 1인당 필요 연구개발비:	(3.9명 x 150만원 + 1.3명 x 200만원) x 12월/40% = 2..54억원

개인·소규모 연구

지원 현황

2007년 필요 지원액: 1조원

2007년 실제 투자액: 2,876억원

○ 2007년 개인·소규모 연구 지원 과제 수(3,968건)를 연구비 수혜 교수 수로 가정

[첨부2] 2007 국가 R&D 조사·분석 데이터(잠정치) 참조

○ 2007년 개인·소규모 연구 필요 지원액:	2.54억원 x 3,968명 = 약 1조원

※ 2007년 실제 투자액 2,876억원, 2008년 계획 3,700억원

○ 선진국 수준으로 연구비 수혜율 배증 (13%→25%)

2012년 개인·소규모 연구

필요 지원액

선진국 수준의 연구비 수혜율(25%) 적용시 2.2조원 투자 지원 필요

- 개인·소규모 연구 외의 정부 지원 수혜율이 일정한 것으로 가정

※ 2007년 개인·소규모 연구비 수혜율: 13%                                               (3,968명/29,578명)

※ 개인·소규모 연구 과제 선정 평균 경쟁률: 10:1

※ 미국 NSF 연구 과제 선정률: 25%(2006년)

※ 2007년 개인·소규모 연구 외 정부 지원 수혜율: 20%                             ((9,849*-3,968)명/29,578명)

* 2005년 이공계 정부 지원 수혜 교수 비중(33.3%, [첨부1] 참조)을 2007년 교수 수에 곱하여 산정

○ 개인·소규모 연구비 수혜 교수 수(4,588명 증가):       3,968명(2007년) → 8,556명*(2012년)

* 최근 5년 연평균 증가율(3.0%)을 반영한 2012년 예상 교수 수(34,224명) 중 25%

○ 2012년 개인·소규모 연구 필요 지원액:	2.54억원 x 8,556명 = 약 2.2조원

- 2012년 예상 교수 수(34,224명) 중 정부 지원 수혜 교수는 45%*, 그 중 개인·소규모 연구비 수혜 교수는 56%** 수준

* (9,849+4,588+964***)명 / 34,224명 = 45%

** 8,556명 / (9,849+4,588+964)명 = 56%

*** 개인·소규모 연구 외 정부 지원 수혜 교수 증가분:     2012년 교수 수의 20%(6,845명) - (9,849-3,968)명

- 이공계 대학원생 장학금과 BK21사업 인건비 약 1,000억원 포함 개념

※ 이공계 대학원생 장학금(2008년): 약 60억원

※ BK21사업 인건비(2008년): 약 900억원(사업비 50%)

[참고] 개인·소규모 연구비 지원 규모 비교

	2007년	2012년
이공계 교수 수 - 개인·소규모 연구비 수혜 교수	29,578명 3,968명** (13%)	34,224명* 8,556명 (25%)	34,224명* 10,267명 (30%)	34,224명* 11,978명 (35%)
개인·소규모 연구비	2,876억원	2.2조원***	2.6조원***	3.0조원***
이공계 정부 지원 수혜 교수 비중	33.3%****	45%	50%	55%
이공계 정부 지원 수혜 교수 중 개인·소규모 연구비 수혜 교수 비중	40%	56%	60%	64%

* 최근 5년 연평균 증가율(3.0%) 반영

** 개인·소규모 연구 지원 과제 수를 연구비 수혜 교수 수로 가정

*** 이공계 대학원생 장학금과 BK21사업 인건비 약 1,000억원 포함

**** [첨부1] 2005년 이공계 정부 지원 수혜 교수 비중 참조

[첨부1] 이공계 대학 교수의 연구 수행 현황(2005년도)

※ 2005년도 대학연구활동 실태조사(2006.12, 과학재단)

분야명	총인원 (A)	연구 과제 수행 전체 인력		정부 지원 과제 수행 인력
		인원(B)	비율(B/A)	인원(C)	비율(C/A)
수학	1,350	612	45.3%	282	20.9%
물리학	1,054	655	62.1%	446	42.3%
화학	987	642	65.0%	429	43.5%
지구과학	424	301	71.0%	198	46.7%
생물학	1,275	901	70.7%	614	48.2%
농수산	2,316	1,553	67.1%	1,016	43.9%
의약학	10,032	3,808	38.0%	1,784	17.8%
재료공학	798	606	75.9%	465	58.3%
전기전자	2,993	1,865	62.3%	1,254	41.9%
컴퓨터	1,745	1,062	60.9%	605	34.7%
기계공학	2,441	1,640	67.2%	1,223	50.1%
화학공학	1,384	1,014	73.3%	803	58.0%
토목건축공학	2,100	1,274	60.7%	518	24.7%
총합계	28,899	15,933	55.1%	9,637	33.3%

[첨부2] 2007 국가 R&D 조사·분석 데이터(잠정치)

개인·소규모 연구 사업 지원 현황

부처명	사업명	투자액(억원)	대학지원
			투자액(억원)	과제수(건)
과기부	특정기초	960	926	1,075
	NRL	483	480	239
	창의사업	270	252	41
	최고과학자	16	15	1
교육부	기초연구과제 지원	778	772	1,198
	신진교수 지원	203	203	811
	여성과학자 지원	69	63	203
	지역대학우수과학자 지원	104	104	364
	우수학자 지원	67	62	36
합계		2,948	2,876	3,968